28% 的日本乘客旅程選擇鐵路，這個數字是美國的 112 倍。當你在東京市中心看到那些擠得像沙丁魚罐頭的電車時，或許會以為這只是日本人愛坐火車的文化使然。但真相完全不是這樣。日本有世界上最好的鐵路系統，是因為它做對了許多其他國家沒做對的事情。
這不是文化問題
很多人喜歡用文化來解釋一切：日本人順從，所以他們喜歡擁擠的大眾運輸；美國人熱愛自由，所以堅持開車；歐洲人介於兩者之間。日本人火車準時，這也是文化。
這些解釋錯得離譜。日本人其實很愛開車，日本是豐田、日產、本田的故鄉，全國超過一半的旅程其實是開車完成的。他們選擇坐火車，是因為他們的火車系統實在太好用了——班次密集、速度快、準時率高、覆蓋範圍廣。在短距離移動上，開車比坐火車更不方便。
那麼，為什麼日本能建立出這樣的系統，而其他國家做不到？答案不在文化，而在於公共政策。日本建立了適合鐵路發展的制度環境：鐵路公司的經營模式、土地使用規則、汽車定價、私有化模型，以及明智的監管。這些制度一起作用，讓日本的鐵路系統成為全球翹楚。
這對喜歡火車的人來說是個好消息。文化需要幾個世紀來累積，複製文化很困難。但成功的公共政策可以被任何一個願意的政府效仿。日本鐵路系統的許多特點，其實在世界其他地方也是可行的。
鐵路公司的競爭生態
日本鐵路最引人注目的制度特徵是：它們絕大多數是私有的，而且有數十家公司互相競爭。
日本的第一條鐵路出現在 1872 年，明治維新時期，日本開放對外貿易和吸收西方技術。像大多數西方國家一樣，日本在二十世紀初將主要鐵路國有化，成立了日本國鐵（JNR）。但日本並沒有把所有線路都國有化，只國有化對國家重要的幹線鐵路，新的私營鐵路仍然被允許存在。
從 1907 年到二戰，日本出現了新私營電車鐵路的興起，正好趕上快速的城市化。在技術上，這些私營鐵路跟美國著名的城際電車類似：本質上是電車，但既在城市內運行，也在城市之間運行。美國的這個網絡最終凋零了，今天幾乎什麼都沒留下來。但在日本，這個網絡整合起來，輕量電車線逐漸演變成重型鐵路的城際連線。
這些公司今天被稱為「傳統私營鐵路」，因為它們從誕生起就是私營的。在東京大都市區有八家傳統私營鐵路，在大阪—神戶—京都巨都圈有五家，名古屋有兩家，第四大城市福岡有一家。其他地方還有數十家較小的私營鐵路。在三大都市區，這些經營者佔了近一半的鐵路軌道和車站，以及多數乘客。最大的一家是近鐵，不只經營城市服務，還有從大阪延伸到名古屋的整個城際網絡。
這些公司經常正面競爭。最極端的情況下，三條不同的通勤鐵路競爭從大阪到港口城市神戶的客流量，它們平行運行，有時候距離不到 500 公尺。
與此同時，國有鐵路由 JNR 管理。戰後，JNR 負責建造著名的新幹線系統，以及在日本全國經營通勤和長途線路。但到了 1988 年，JNR 大規模私有化，拆分成六個區域性的客運壟斷公司，加上一個全國貨運公司。這些公司統稱為日本鐵路集團（JR）。
這意味著日本最終有六家源自國有鐵路的鐵路公司，16 家從來就是私營的大公司，還有一大堆小型傳統鐵路，以及許多地鐵（有些私營，有些市營）、單軌電車和電車系統。這種制度多樣性已經夠驚人了。但同樣驚人的是，在這種多樣性中演化出來的一致商業模式：建造城市的鐵路。
鐵路導向的城市發展
如果我坐火車去鄉下散步，鐵路公司可以通過向我收取車費來捕捉它創造的價值，就像其他公司通過收費來捕捉商品和服務的價值一樣。但如果我坐火車去探望家人、客戶、劇院或商店，一個重要的差異就出現了。鐵路可以通過向我收費來捕捉它為我創造的價值，但它無法捕捉它為我目的地的那些人創造的價值。由於交通基礎設施創造了不給供應商帶來收入的利益，自由市場很少建造足夠的基礎設施。
日本部分解決了這個問題，讓鐵路公司能夠做很多經營鐵路以外的事情。以東急公司為例，它是東京南部的一家傳統私營鐵路。你不只能坐它的火車，還能坐它的公車，住在東急建造的房子裡，在東急的辦公樓裡工作，在東急的醫院看病，在東急的超級市場買雜貨，在東急的博物館—劇院—電影綜合體度過下午，帶孩子去他們的遊樂園，甚至在東急的養老院度過晚年。鐵路對這些事物的正面溢出效應被東急捕捉到了，因為它擁有這些東西。
東急的總裁曾說：「雖然我們是一家鐵路公司，但我們認為自己是一家塑造城市的公司。在歐洲，鐵路公司只是通過終點站連接城市。這在這個行業是一種很正常的經營方式，而我們的做法完全不同：我們創造城市，然後作為公用設施，我們添加車站和鐵路來連接它們。」
這個模式在 1950 年代由阪急鐵路的創始人小林一三率先推出。阪急的網絡連接大阪市中心到北部郊區，以及京都和神戶。他先建造郊區住宅，然後在終點站開設百貨公司，還創建了溫泉度假村、動物園，和他自己獨特的全女性歌舞劇——寶塚歌劇團。他還開始經營連接車站的公車服務。其他公司效仿了阪急的例子：東京迪士尼是迪士尼和京成電鐵合作的成果，而大阪的阪神電鐵擁有阪神虎棒球隊。
對於每家日本私營鐵路公司來說，核心鐵路業務都是有利可圖的，但它們通常只佔收入的多數或小幅多數。其餘收入來自它們的各種副業。這種自然財務協同效應來自於車費可靠但不突出的現金流，以及房地產和商業方面有利可圖但風險較大的業務。鐵路公司的副業也吸引人們生活和工作的鐵路走廊，強化了鐵路服務本身的客戶基礎。
這個良性循環是通過交通導向發展實現的。日本自由的土地使用監管讓在鐵路線旁建造新社區變得容易，讓通勤者能夠方便進入市中心。它也讓這些市中心能夠加高密度，這意味著通勤者有更多想去的地方。
鐵路建造成本很高，但一旦建成，它們能夠移動大量的人，遠多於同等規模的道路。這意味著它們在人口、工作和其他活動高度密集的城市中發揮得最好。在 2019 年，紐約市是唯一一個鐵路佔比超過汽車的美國城市，部分原因是曼哈頓有 250 萬個工作崗位、200 萬居民、5000 萬遊客擠在 59 平方公里裡。
這並不意味著鐵路導向的城市必須像中國城市那樣：高層公寓島嶼由地鐵連接，被高速公路隔開。日本城市是亞洲住宅密度最低的，多數日本人住在房子裡，通常是獨棟房屋。東京都市區是日本密度最高的城市，其加權人口密度低於許多歐洲城市，包括巴黎、馬德里或雅典。日本城市有廣闊的低層、主要是住宅的郊區，建在可能高於美國典型的密度，但在北歐會相當正常的密度。
讓日本城市特別適合鐵路的因此不是它們的住宅區，而是它們巨大而超高密度的市中心。這些市中心確實很特殊：東京或大阪的核心區域跟歐洲或北美洲的任何東西都不一樣。它們的許多特點世界聞名：垂直街道的 zakkyo 大樓、地下街道、鐵路下的購物街、有蓋拱廊、高架車站廣場、垂直城市。讓數百萬通勤者和購物者進入這些市中心正是鐵路的強項，因為它極端的空間效率意味著基礎設施可以用相對較小的足跡將大量人運送到一個小區域。
這些都不是出自像哥本哈根的指狀計畫或庫里蒂巴的三元系統那樣的交通導向發展的連貫大規劃。戰後日本輿論致力於去中心化，既要通過綠帶、高速公路和新城鎮向農村邊緣和郊區去中心化。
相反，鐵路周圍這種多樣性和適應性之所以可能，是因為日本城市規劃的運作方式。自 1919 年以來，日本有標準化的全國分區制度，但它比西方國家的開發控制制度自由得多。日本當局沒有意圖甚至不希望密集的市中心，但他們也沒有阻止它們，就像十九世紀西方政府一樣。
這個自由的分區制度通過私人獲得城市規劃權力得到加強。日本 30% 的城市土地受到土地調整，一個區域三分之二居民和土地所有者達成協議就足以允許重新規劃，包括強制徵收和拆除土地用於設施和基礎設施。最初土地調整只用於匯集農村土地用於城市化，但隨著時間推移，它越來越多地用於重新開發已經城市化區域，並創造新變體來建造圍繞東京主要車站的摩天大樓。
私營鐵路公司的歷史可以被寫成一系列土地調整項目的故事：戰間期最初建造線路是通過一個接一個的土地調整項目進行的。戰後的改進，如複線、延長站台長度，以及車站及其直接門檻的持續重新開發，只有因為鐵路能夠與當地企業和土地所有者合作確保土地徵收才成為可能。
也許這個現象最大的例子是東急。1953 年，公司決定建造田園都市線，或稱花園城市線，服務東京西南郊區的一個農村地區。這將通過一系列土地調整項目實現，這些項目集體上成為日本歷史上最大的之一。
在 30 年內，覆蓋了 3100 公頃，其中只有 36% 用於住宅和商業開發，20% 用於森林和公園，17% 用於道路，其餘大部分用於水道。土地調整區的人口從 1954 年的 42000 人上升到 2003 年的超過 500000 人。
通過將富裕的西南郊區連接到東急在澀谷站旁的主要房地產樞紐，現在是世界上最繁忙的車站，田園都市線讓東急成為收入和客運量最大的私營鐵路。日本政府和學術界普遍認為田園都市線是日本最好的交通導向發展走廊。
但鐵路作為城市建設者的模式不是日本鐵路能夠蓬勃發展的唯一原因。歐洲國家通常禁止鐵路公司經營房地產副業，但在美國和加拿大，這種做法在十九和二十世紀初極其普遍，許多著名的鐵路郊區就是這樣開發的。儘管如此，這些國家的客運鐵路在二十世紀中葉崩潰了。部分差異在於日本沒有給予汽車像西方政府那樣給予的隱性補貼。
定價汽車使用
豐田、日產、本田的故鄉不是反汽車的樂園。事實上，日本有優秀的高速公路，全國整體來說，小多數旅程是開車完成的。但日本是一個汽車和汽車導向的生活方式在公平競爭場地上競爭的地方。
日本是少數幾個將停車場私有化的國家之一。在歐洲和北美，大量停車空間是社會化的：市鎮擁有街道，並允許人們以低成本或零成本在街道上停車。最初出於鼓勵提供更多停車空間的意圖，日本讓在公共道路或人行道上停車變成非法，除非有特殊許可。在買車之前，人們必須證明他們在私有土地上有一個預留的夜間空間，無論是擁有還是租賃。
由於在公共土地上停車被禁止，市鎮不擔心私營停車不足的開發項目會有溢出停車。因此，它們沒有理由對開發項目強制執行最低停車要求：市場決定停車是否是私有土地最有價值的用途。在土地充足的地方，如農村地區、郊區或小鎮，私營停車很充足。但在市中心，它被其他土地利用打敗了。根據已故的 Donald Shoup 的說法，市中心東京每公頃有 23 個停車位，每個工作崗位 0.04 個，相比洛杉磯的 263 和 0.52。即使是北美最密集的都市區曼哈頓，汽車擁有率最低，每公頃也有大約 60 個停車位。
日本道路被期望能夠自給自足。高速公路由自給自足的公共合作社運營，很像 1660 年到十九世紀末運營英國道路和運河的法定機構，由使用者通行費資助。車輛登記稅分配給地方政府用於道路建設和維護，佔日本政府預算的 3%。
這些在 1950 年代採取的措施並非意在壓制汽車使用——點點是為一個大規模道路擴張提供資金——但它們強制私用車輛將許多隱形成本內部化。在東京都市區，平均家庭每年在公共交通車費上花費 71000 日圓（450 美元），在購車和維護成本上花費 210000 日圓（1350 美元）。
但私用汽車不是私營鐵路面臨的唯一競爭者。在二十世紀八十年間，它們還不得不面對日本國鐵這個龐然大物。它在 1988 年的私有化移除了創造世界最好鐵路系統的最後障礙。
私有化的成功
英國、紐西蘭、阿根廷和瑞典的鐵路私有化反應不一，除了瑞典，所有這些國家都採取了措施扭轉私有化。在日本，它如此成功，以至於政府隨後將東京和大阪的地鐵系統也私有化了。
在戰後時期，JNR 享受了真正的成功。它建造了革命性的新幹線，世界第一條高速鐵路。它還大膽地電氣化和複線主要幹線，四線化進出主要城市的線路，並增加市中心環線和貨運旁路。但這些成就被兩個問題掩蓋了。
第一個是政治。許多國家通過關閉最不盈利的客運鐵路網部分來適應汽車的興起，比如美國貨運鐵路整合到一級運營者或英國的比欽大刀。但在日本，執政的自由民主黨從農村選區獲得支持，它通過猪肉桶政治保留了這個支持。它的「鐵路族」團體由農村議員領導，阻止 JNR 適應大眾汽車化。
因此 JNR 沒有截肢那些造成沉重成本但很少利益的壞死農村和貨運服務。更糟的是，它繼續建造新的虧損農村鐵路線，在日語中稱為「畫田電鐵」，或拉入稻田的鐵路。
第二個問題是有組織的勞工。一般來說，日本工會以溫和和負責任聞名，這個概括對傳統私營鐵路的工會也成立。然而，JNR 工會變得高度激進，對他們國有雇主永遠不會破產感到安全。他們在 1973 年的最大系列罷工引發了通勤者的暴動。
鐵路工會強迫在創收城市服務上過度人員配置，當時國際和私營國內運營商在工資增加和信號和票務自動化程度提高的背景下正在削減人員需求。結果，JNR 成本的 78% 與勞工相關，而其他日本鐵路只有 40%。私營鐵路的平均工人生產力比 JNR 同行高 121%。
到 1980 年代初，JNR 的 200 條線路中只有 7 條盈利。連續幾屆政府推遲認真改革，累積債務，削減對新城市線路的投資，將車價提高到可比私營鐵路的兩倍，並增加補貼——這些補貼一直上升，直到年度補貼等於新幹線的總成本。
1982 年，首相中曾根康弘開始將鐵路私有化。與其他國家不同，日本只是回到十九和二十世紀初期的傳統私營鐵路模式：軌道、火車、車站和場站由垂直整合的區域企業集團擁有。
垂直整合有實質性優勢。鐵路是一個必須作為單一單元規劃的封閉系統。更改 A 車站的時刻表會影響 Z 車站的時刻表；購買能夠更快行駛的新火車可能需要更改基礎設施，以便它們能達到最高速度，這進而又需要重寫時刻表。如果不同服務共用軌道，這變得特別複雜。為了防止延誤從一個服務傳播到另一個服務，時刻表需要精心設計，以充分利用可用的基礎設施。
私有化最明顯的效果是相對於傳統私營鐵路，勞動生產力和盈利能力立即大幅增加。事實上，這在私有化之前就開始了：僅僅是私有化的威脅就加強了政府在與工會談判時的地位，迫使 JNR 開始關閉農村線路。
私有化看到生產力改善的一般趨勢，隨著 1982 年到 1990 年之間的一次性大幅改善，勞動力減少了一半以上，83 條虧損線路被移除，JNR 的債務被轉移到控股公司。
私有化的第二大優勢是允許 JR 公司效仿傳統私營鐵路的鐵路作為城市建設者模式：例如，JR East 擁有兩個購物中心品牌、一個滑雪度假村、一個咖啡連鎖，甚至是一家自動販賣機飲料公司。JR 公司沒有忽略他們的鐵路業務：他們繼續建造新的高速線路和城市隧道，升級車站，並實施許多其他改進，比如 1990 年代引入的智慧卡，讓乘客只需輕觸就能支付車費。
監管的角色
這並不意味著日本鐵路行業是純粹自由市場的產物。沒有任何鐵路系統曾經是。日本系統找到了一個平衡點，讓鐵路政策明確且有限。除了鐵路安全和商業監管之外，有兩個主要政策槓桿：車價上限和資本擴張補貼。
價格控制常被引用為政府干預失誤的經典例子，無論是租金控制、汽油價格上限、工資凍結，還是最低農產品價格。東京惡名昭著的擁擠火車是高峰時段交通定價過低的症狀。
鐵路有市場力量，因為鐵路旅程的替代品——公車、汽車和飛機——是相當不同的產品。這種壟斷地位在歷史上意味著麻煩：壟斷系統，無論私營還是公營，都有傾向濫用它們的地位來收費更高和提供差勁的服務。正因如此，戰前西方世界常見的私營壟斷被迫施加價格控制。例如，大多數美國電車網絡是由城市授予的長期價格控制特許經營的。
如果車價上限設置得太低，它們可能會毀掉日本的鐵路。這正是第一次世界大戰後許多西方交通服務發生的事情。但戰後日本的實踐是寬鬆地設定車價上限。該系統明確設計為維持每位乘客的盈利能力，這進而激勵公司最大化乘客量。這為私有化系統購買了政治合法性，這是繼續提供資本擴張補貼所必需的。事實上，在 1992 年到 2022 年的長期通縮期間，運營商經常低於上限收費，而鐵路車價的實際價值持續上升。車價上限是根據一個區域所有鐵路運營商的平均成本結構設定的，所以像東急這樣成本低於平均水平的公司經常低於上限收費，以保持競爭優勢，防止公眾反彈，並最大化前往其副業的交通。
除了車價上限，鐵路公司可以自由就時刻表、服務模式和日常運營做出自己的決定，這是一個高度專業和技術性的任務，需要深厚的專業知識。這與政府干預，比如美鐵的路線，形成對比。
精心設計的公共補貼也發揮了有用作用。雖然日本鐵路不接受日常運營補貼，但它們確實接受資本投資的政府貸款和補助金。這些通常與公共優先事項相關聯，如無障礙通道或防震，或者有大型溢出效應而鐵路公司無法內部化的項目，如移除平交道，或將地面鐵路或電車高架化以減少道路擁堵和事故風險。通常，地方政府將配合國家政府的貢獻。較大的新建項目受租回或償債條件約束，車費收入預期將償還這些條件。
成功鐵路的配方
鐵路公司大量投資房地產業務，經常通過出售新車站周圍的住宅土地來資助線路。自由的空間政策意味著這種開發很容易發生，即使它使徑向鐵路匯聚的市中心能夠高密度開發。鐵路公司通常是垂直整合的區域壟斷者，擁有土地、軌道、車輛，設定自己的時刻表，僱用員工。國家施加控制以阻止它們利用壟斷地位，但這樣做很謹慎，允許它們賺取足夠利潤以保持投資激勵。資本補貼針對正常商業運營忽略的特定公共產品。
上面這段話可以被未來的歷史學家用來描述當代日本。但這段話的每一個字也可以被今天的歷史學家用來描述十九世紀的美國——通常被視為資本主義個人主義的縮影。這個驚人的事實與美國所謂的個人主義註定它是汽車之國，或者日本所謂的集體主義註定它是鐵路之國的想法相矛盾。
它也對鐵路的衰落是汽車的必然後果這個想法施加了壓力。所有國家在二十世紀都看到了向汽車的某種轉變，所有鐵路行業都不得不對此做出回應。但公共政策對它們成功做到這一點的程度有巨大影響。密度限制的興起、過度的價格控制、國有化和垂直分散的私有化阻礙了西方鐵路自 1920 年代以來與汽車競爭的能力。通過維持和恢復在十九世紀建造第一個鐵路系統的制度，日本人創造了二十一世紀最強大的鐵路系統。
在我看來，這篇文章告訴我們的不僅僅是關於鐵路，而是關於如何設計一個能夠讓不同交通模式公平競爭的制度環境。美國和日本都經歷了汽車的興起，但它們做出了完全不同的政策選擇，結果導致了完全不同的城市形態和交通習慣。日本證明了鐵路並不是過時的技術，而是需要正確的制度設計才能發揮潛力。對於正在思考如何改善自己城市交通的人來說，日本的經驗或許最有價值的教訓是這個：不要期待文化會自動解決問題，要建造讓好的解決方案能夠蓬勃發展的制度。