28% 的乘客旅行公里數在日本是透過鐵路完成的，這是所有已開發國家中最高的比例。法國達到 10%，德國 6.4%，而美國只有 0.25%。在日本，人們選擇鐵路旅行的機率比美國高出一百倍。
這組數據本身就說明了一件事：日本的鐵路系統不是因為文化特殊才成功的，而是因為他們做了對的政策決策。
被誤解的文化解釋
日本鐵路的成功常被歸因於文化：日本人是順從的集體主義者，樂於乘坐公共交通工具；而美國人熱愛自由，偏好開車到處去。歐洲人則介於兩者之間。日本的鐵路準時傳奇也常被用來佐證這種文化觀點。
這些文化解釋是錯的。
日本人其實很愛車，但他們選擇搭火車，因為他們有世界上最好的鐵路系統。而這個系統之所以出色，是因為好的公共政策：商業結構、土地使用規則、駕駛規則、優越的私有化模型，以及健全的監管機制。
對鐵路的朋友來說，這是個好消息。文化需要幾個世紀才能建立，複製它很困難。但成功的公共政策可以被任何一個好的政府模仿。日本鐵路系統的很多特點在世界各地都是可複製的。
私有化的多元競爭
今天，日本鐵路最引人注目的制度特色是它由一大群競爭的私有公司所有。
1872 年，鐵路傳入日本，那是明治維新时期，國家開放對外貿易、觀念和技術。像大多數西方國家一樣，日本在二十世紀初國有化了自己的鐵路，創立了日本國鐵（JNR）。但它沒有國有化所有線路，只國有化具有國家重要性的主幹線，新的私有鐵路仍然被允許存在。
1907 年到第二次世界大戰之間，日本經歷了新私有電氣鐵路的繁榮，與快速城市化同步。在技術上，這些私有鐵路大多類似於美國著名的「城際有軌電車」：它們基本上是電車，但既在城市內運行，也在城市之間運行。美國的網路最終衰落，今天幾乎沒有什麼存留下來。但在日本，這個網路整合了，輕量級電車線逐漸演變成重型軌道城際連接。
這些公司今天被稱為「傳統私有鐵路」，因為它們從成立時起就是私有的。在東京都市圈有八家傳統私有鐵路，在大阪—神戶—京都大都市圈有五家，在名古屋有兩家，在第四大城市福岡有一家。其他地方還有幾十家較小的公司。在三個最大的都市區，這些營運商佔據了近一半的鐵路軌道和車站，以及最大比例的乘客數量。最大的 Kintetsu 不僅運營城市服務，還有整個從大阪到名古屋的城際網路。
這些公司經常正面競爭。在極端情況下，三條獨立的通勤線在競爭大阪到港口城市神戶的客流量，它們平行運行，有時相距不到 500 公尺。
同時，國有化鐵路由 JNR 管理。在戰後時期，JNR 負責建造著名的新幹線系統，以及運營全日本範圍內的通勤和長距離線路。但在 1988 年，它被大幅私有化，拆分為六個區域性的客運壟斷企業和一個全國性的貨運營運商。這些被統稱為日本鐵路集團（JR）。
這意味著日本最終有了六個追溯自國有化鐵路的鐵路公司，16 家一直私有的傳統大公司，一些小型的傳統鐵路，以及眾多地鐵（有些私有，有些市營）、單軌電車和電車系統。這種制度多樣性已經夠引人注目了。但同樣引人注目的是，在這種多樣性中演變出的連貫商業模式：建造城市的鐵路。
鐵路引導的城市發展
如果我搭火車去鄉下獨自散步，鐵路公司可以通過向我收費來捕捉它創造的部分價值，就像其他公司通過收費來捕捉他們提供的商品和服務的價值一樣。但是，如果我搭火車去探望家人、客戶、劇院或商店，一個重要的差異就出現了。鐵路可以通過向我收費來捕捉它為我創造的價值，但它不能捕捉它為我目的地的人們創造的價值。由於交通基礎設施創造的效益不為提供者帶來收入，自由市場很少建造足夠的交通設施。
日本通過讓鐵路公司除了運營鐵路之外做很多事情來部分解決這個問題。以 Tokyu 公司為例，它是東京南部的一家傳統私有鐵路。你不僅可以搭乘它的火車，還可以搭乘它的巴士，住在它建造的房子裡，在它的辦公樓綜合體裡工作，在它的醫院看病，在它的超市買雜貨，在它的博物館—劇院—電影綜合體度過下午，帶孩子去它的遊樂園，甚至在它的養老院離世。鐵路對這些事物的正面溢出效應被 Tokyu 捕捉到，因為它擁有這些事物。Tokyu 的社長說過：「雖然我們是一家鐵路公司，但我們認為自己是一家塑造城市的公司。」
這個模式在 1950 年代由後來成為 Hankyu 鐵路的公司率先實踐。Hankyu 的網路連接大阪市中心到它的北部郊區，以及京都和神戶。它的創新創辦人小林一三先建造了郊區住宅，然後在終點站建造了百貨公司；然後他創建了溫泉度假村、動物園，以及他自己獨特的全女性音樂劇品牌—寶塚歌劇團。他還開始運營往返於他車站的巴士服務。其他公司效仿了 Hankyu 的例子：東京迪士尼樂園是迪士尼和京成鐵路的合作，而大阪的 Hanshin 擁有阪神虎棒球隊。
核心鐵路營運對每家日本私有鐵路公司都是有利的，但它們通常只佔營收的多數或少數。其餘部分來自它們的側面業務投資組合。火車票價可靠但不可觀的現金流，與房地產和商業業務利潤高但風險更大的側面之間，存在著自然的金融協同效應。鐵路公司的側面業務也吸引人們在它們的鐵路走廊生活和上班，強化了鐵路服務本身的客戶群。
這個良性循環由公共交通導向發展（transit-oriented development）實現。日本自由的土地使用規管使在鐵路線旁建造新街區變得簡單，給通勤者容易進入市中心的途徑。它也使這些中心的密集化成為可能，這意味著通勤者有更多他們想去的地方。
鐵路建造花費很大，但一旦建成，它們可以移動龐大數量的人，遠遠超過相似大小的道路。這意味著它們在人口、工作和其他活動密度高的城市中運作最好。2019 年，紐約市是唯一一個鐵路佔有比汽車更高出行模式的美国城市，部分原因是曼哈頓有 250 萬個工作、兩百萬居民和 5000 萬次遊客訪問，擠壓在 59 平方公里內。
這不意味著鐵路導向的城市必須像中國城市那樣結構：由地鐵連接的高層公寓島嶼，被高速公路分隔。日本城市有亞洲最低的住宅密度，多數日本人住在房子裡，通常是獨棟住宅。東京都市區，最密集的日本城市，其加權人口密度低於許多歐洲城市，包括巴黎、馬德里或雅典。日本城市有廣闊的低層、主要是住宅的郊區，建造的密度可能高於美國的典型水平，但在北歐會很正常。
日本城市特別適合鐵路的原因因此不是它們的住宅區，而是它們巨大且超高密度的市中心。這些市中心真的很特殊：東京或大阪的核心與歐洲或北美洲存在的任何地方都不同。它們的許多特色世界聞名：垂直街道 zakkyo 建築、地下街道、鐵軌下的購物街、有頂拱廊、高架車站廣場，以及垂直城市。將數百萬通勤者和購物者送入這些市中心是鐵路擅長的地方，因為它極端的空間效率意味著佔地相對較小的基礎設施可以將龐大數量的人運送到小區域。
這一切沒有出現於像哥本哈根的 Finger Plan 或庫里提巴的三元系統那樣的連貫公共交通導向發展總體規劃。戰後日本意見承諾去中心化，既去鄉村周邊，也去郊區，通過綠地帶、高速公路和新市鎮。
相反，鐵路周圍的這種多樣性和適應性之所以成為可能，是因為日本城市規劃的運作方式。自 1919 年以來，日本有一個標準化的國家分區系統，但它比西方國家的開發控制系統自由得多。日本當局沒有打算甚至不希望密集的市中心，但他們沒有阻止它們，很像十九世紀的西方政府。
這個自由的分區系統被對城市規劃權力的私有存取強化。日本 30% 的城市土地受到土地調整，其中一個區域三分之二居民和土地所有者的同意就足以允許重新規劃，包括強制徵收和拆除土地以設施和基礎設施。最初土地調整只用於匯集鄉村土地以城市化，但隨著時間推移，它越來越多地用於重新開發已經城市化的區域，並創建新變體以建造包圍東京主要車站的摩天大樓。
私有鐵路公司的歷史可以被寫成土地調整項目的故事：戰前時期線路的初始建造通過一個又一個土地調整項目進行。戰後改進如雙軌化、站台延長，以及車站和其直接門檻的持續重新開發，只有因為鐵路可以與本地企業和土地所有者合作確保土地徵收才成為可能。
或許這個現象最大的例子涉及 Tokyu。1953 年，公司決定建造田園都市線或花園城市線，以服務東京西南的一個鄉村地區。這將通過日本歷史上最大的土地調整項目系列之一來實現。
超過 30 年，覆蓋了 3100 公頃，其中只有 36% 用於住宅和商業開發，20% 用於森林和公園，17% 用於道路，其餘大部分用於水道。土地調整區的人口從 1954 年的 42000 上升到 2003 年的超過 500,000 人。
通過將富裕的西南郊區連接到 Tokyu 在澀谷車站（現為世界第二繁忙的車站）旁的主要房地產樞紐，田園都市線使 Tokyu 成為按營收和乘客數量計算最大的私有鐵路。日本政府和學術界普遍認為田園都市線是日本最好的公共交通導向發展走廊。
但鐵路作為城市建造者的模式不是日本鐵路能夠繁榮的唯一原因。歐洲國家通常禁止鐵路公司經營房地產側面業務，但在美國和加拿大，這種做法在十九和二十世紀初非常普遍，許多著名的鐵路郊區都是這樣開發的。儘管如此，這些國家的客運鐵路在二十世紀中期崩潰了。部分差異是日本沒有像西方政府那樣給予汽車同樣的隱性補貼。
給汽車定價
豐田、日產和本田的土地不是一個反汽車天堂。事實上，日本有極好的高速公路，全國範圍內小多數的旅程是汽車完成的。但日本是一個汽車和汽車導向的生活方式在公平競爭場地上競爭的地方。
日本是世界上唯一私有化停車的國家之一。在歐洲和北美，大量停車空間被社會化：市擁有街道並允許人們以低價或零成本停車。最初為了鼓勵提供更多停車空間，日本非法在公共道路或人行道上停車，需要特殊許可。在某人買車之前，他們必須證明他們在私有土地上有預留的夜間空間，無論是擁有還是租賃。
由於在公共土地上停車被禁止，市政府不擔心開發項目私人停車不足的溢出停車。因此，他們沒有理由對開發項目強制停車最低要求：市場被留下來決定停車是否是私有土地最有價值的用途。當土地豐富時，如在鄉村地區、郊區或小鎮，私人停車很充足。但在市中心，它被其他土地用途超越。根據已故的 Donald Shoup，市中心東京每公頃有 23 個停車位，每個工作 0.04 個停車位，而洛杉磯是 263 和 0.52。即使是曼哈頓，北美最密集的都市區和汽車擁有率最低，也有每公頃約 60 個停車位。
日本道路被期望自給自足。高速公路由自包含的公共合作社運營，非常類似於 1660 年到十九世紀晚期運營英格蘭道路和運河的法定機構，並由使用者收費資助。車輛登記稅分配給地方政府用於道路建設和維護，價值日本政府預算的 3%。
這些在 1950 年代採取的措施並非意在壓制汽車使用——目的是資助大規模道路擴張——但它們迫使私人車輛內部化許多它們的隱藏成本。在東京都市區，平均家庭每年花 71000 日圓（450 美元）在公共交通票價上，210000 日圓（1350 美元）在汽車購買和維護成本上。
但私人汽車不是私有鐵路面臨的唯一競爭者。在二十世紀的八十年裡，它們還必須面對日本國鐵的巨大勢力。它在 1988 年的私有化移除了創造世界最好鐵路系統的最後障礙。
成功的私有化模式
英國、紐西蘭、阿根廷和瑞典的鐵路私有化效果參半，這些國家除了瑞典外都採取了措施扭轉它。在日本，它如此成功以至於政府隨後私有化了東京和大阪的地鐵系統。
在戰後時期，JNR 享有真正的成功。它建造了革命性的新幹線，世界上第一條高速鐵路。它還大膽電氣化和雙軌化主要幹線，將進出主要城市的線路四軌化，並增加市中心環線和貨運繞道。但這些成就被兩個問題掩蓋。
第一個是政治。許多國家通過關閉利潤最低的客運鐵路網路部分來適應汽車的興起，比如美國貨運鐵路整合成 Class I 營運商或英國的 Beeching Axe。但在日本，執政的自由民主黨從鄉村選區獲得支持，它用政治分臘來保持這種支持。它的「鐵路族」團體由鄉村議員領導，阻止 JNR 適應大規模汽車化。
JNR 因此沒有截肢給予沉重成本但收益很少的鄉村和貨運服務。更糟的是，它繼續建造新的虧損鄉村鐵路線，在日語中稱為 Gaden-intetsu，或拉入稻田的鐵路。
第二個問題是有組織勞工。一般來說，日本工會以溫和和負責聞名，這個概括也適用於傳統私有鐵路的工會。然而，JNR 工會變得高度好戰，確信他們的國有化雇主永遠不會破產。他們 1973 年最大的罷工系列引發了通勤者的暴動。
鐵路工會在收益產生的城市服務上強加過度人員，當時國際和私營國內營運商在工資上漲和信號與售票自動化增長的背景下減少人員需求。結果，JNR 78% 的成本與勞工相關，而其他日本鐵路只有 40%。私有鐵路的平均工人比他們的 JNR 對應者生產力高 121%。
到 1980 年代初，JNR 的 200 條線中只有 7 條獲利。連續政府推遲嚴肅改革，積累債務，削減新城市線投資，將票價提高到可比私有鐵路的兩倍，並增加補貼——補貼上升直到年度補貼等於新幹線的總成本。
1982 年，首相中曾根康弘開始私有化鐵路。與其他國家不同，日本只是回到十九和二十世紀早期的傳統私有鐵路模式：軌道、火車、車站和車場由垂直整合的區域企業集團所有。
垂直整合有實質優勢。鐵路是一個必須計劃為單一單位的封閉系統。更改車站 A 的時刻表會影響車站 Z 的時刻表；購買能更快行駛的新火車可能需要更改基礎設施以便它們能達到最高速度，這反過來又需要重寫時刻表。如果不同服務共享軌道，這變得特別複雜。為了防止延誤從一個服務傳播到另一個服務，時刻表需要仔細設計以最好地利用可用基礎設施。
私有化最顯著的效果是勞動生產力和獲利能力相對於傳統私有鐵路的巨大和立即增加。事實上，這在私有化之前開始了：僅僅它的威脅就加強了政府與工會談判時的手，並迫使 JNR 開始關閉鄉村線。
私有化看到生產力改進的一般趨勢，遵循 1982 年到 1990 年之間的一次巨大一次性改進，當時勞動力被削減超過一半，83 條虧損線被移除，JNR 的債務被轉移到控股公司。
私有化的第二個大優勢是允許 JR 公司模仿傳統私有鐵路的鐵路作為城市建造者模式：例如，JR East 擁有兩個購物中心品牌、一個滑雪度假村、一個咖啡連鎖，甚至一家自動販賣機飲料公司。JR 公司沒有忽略他們的鐵路業務：它們繼續建造新高速線和城市隧道，升級車站，並實施其他改進，如在 1990 年代引入智能卡，允許乘客通過輕觸支付票價。
平衡的監管機制
這不意味著日本鐵路行業是純粹的企業自由產物。沒有任何鐵路系統曾經是。日本系統找到了一種使鐵路政策明確和有限的平衡。撇開鐵路安全和商業監管，有兩個主要政策槓桿：價格上限和資本擴展補貼。
價格控制常被引用為錯誤政府干預的經典例子，無論是通過租金控制、汽油價格上限、工資凍結或最低農產品價格。東京著名擁擠的火車是定價過低的高峰交通的症狀。
鐵路有市場力量，因為鐵路旅行的替代品——巴士、汽車和飛機——是相當不同的產品。這種壟斷地位歷史上意味著麻煩：壟斷系統，無論是私有還是公有，有傾向濫用它們的地位以收取更高價格和運營差服務。因此，戰前西方世界常見的私有壟斷經常被施加價格控制。例如，大多數美國有軌電車網路由城市授予的長期、價格控制特許經營。
如果價格上限設得太低，可能會毀掉日本鐵路。這正是第一次世界大戰後許多西方交通服務發生的事情。但戰後日本的做法慷慨地設定了票價上限。系統明確設計為維持每位乘客的獲利能力，這反過來激勵公司最大化乘客數量。這為私有化系統購買了政治合法性，這對繼續提供資本擴展補貼是必要的。事實上，在 1992 年到 2022 年之間的長期通縮時代，營運商通常低於上限收費，鐵路票價的真實價值持續上升。價格上限基於區域所有鐵路營運商的平均成本結構設定，所以像 Tokyu 這樣成本低於平均的公司經常低於上限收費以保持競爭優勢，防止公眾反彈，並最大化交通到他們的側面業務。
除了價格上限，鐵路可以自由做出自己的時刻表、服務模式和日常運營決策，這是一個高度專業和技術性的任務，需要深厚專業知識。這與政府干涉，比如 Amtrak 的路線，形成對比。
仔細設計的公共補貼也扮演有用角色。雖然日本鐵路不接受日常營運補貼，但它們接受政府貸款和資本投資撥款。這些通常與公共優先事項掛鉤，如無障礙通道或防震，或具有鐵路公司無法內部化的大型溢出效應的項目，如移除平交道或提升地面鐵路或電車以減少道路擁堵和事故風險。一般來說，地方政府會匹配國家政府的貢獻。較大的新建設項目受到租回或償還條件約束，票價收入被期望償還。
成功的公共政策配方
鐵路公司大量投資房地產業務，經常通過出售新車站周圍的住宅土地來資助線路。自由的空間政策意味著這種開發容易發生，即使它使徑向鐵路匯集的市中心密集發展成為可能。鐵路公司通常是垂直整合的區域壟斷，擁有土地、軌道、機車車輛，設定自己的時刻表，並僱用它們的員工。國家施加控制以阻止它們濫用壟斷地位，但這樣做謹慎，允許它們賺取足夠的利潤以保持投資激勵。資本補貼針對提供正常商業營運忽略的特定公共商品。
以上段落可以由未來的歷史學家關於當代日本寫成。但它們的每一個字也可以由今天的歷史學家關於十九世紀的美國寫成——通常被視為資本主義個人主義的體現。這個驚人事實與美國所謂個人主義注定它成為汽車之地的想法矛盾，或日本所謂集體主義注定它成為鐵路之地的想法。
它也對鐵路的衰落是汽車必然結果的想法施加壓力。所有國家在二十世紀都看到向汽車的一些轉移，所有鐵路行業都必須對此作出反應。但公共政策對它們如何成功地這樣做有巨大影響。密度的分區限制興起、過度的價格控制、國有化和垂直分離的私有化，自 1920 年代以來阻礙了西方鐵路保持對汽車的競爭力。通過維持和恢復十九世紀建造第一個鐵路系統的機構，日本人創造了二十一世紀最強大的鐵路系統。
這不僅僅是關於鐵路。這是關於公共政策如何可以創造或破壞一個行業。當你看到一個行業繁榮或衰落時，不要只看文化或技術。看看背後的政策決策。日本鐵路的成功不是魔法，也不是文化的必然。它是一個連貫政策設計的結果，每個部分都相互加強。
對台灣來說，這個啟示特別有意義。我們有高密度、強大的製造業和創新文化，但我們的公共交通系統仍然面臨挑戰。也許問題不在於我們的文化或地理，而在於我們的政策框架。或許我們可以從日本學到，成功的鐵路系統不是關於選擇鐵路還是汽車，而是關於創造一個政策環境，讓兩者都在公平競爭的場地上運作，讓每個模式都能發揮其優勢。
鐵路的未來不在於建造更多線路，而在於建造正確的政策。日本的經驗表明，當你把城市規劃、交通政策和市場機制放在一起思考時，令人驚奇的事情會發生。這是一個值得每個關心城市未來的人深思的教訓。